De Europese Doos van Pandora – Kritische Reflecties bij de EU

Inleiding

Met dEuropeanflage opkomende Europese verkiezingen kunnen we ons weer verwachten aan een rondje beleid-zwaaien om stemmen te lokken. Onlangs zat ik op een studentendebat waar de Jongsocialisten beargumenteerden dat Europa sociale bevoegdheden zou moeten krijgen. Als ik de Open Vld mag geloven, dan is het ook tijd dat het Europees Parlement volheid van bevoegdheden krijgt, alsook een niet-gespecifieerd aantal extra bevoegdheden. Maar zowel ‘links’ als ‘rechts’ – of toch in ieder geval de niet radicale partijen – zijn het erover eens dat de Europese Unie een grotere beslissingsmacht moet krijgen: daarna zal er wel onderling gediscussieerd worden over hoe deze bevoegdheden in te vullen. Dit artikel gaat echter niet over welke specifieke beslissingen de EU zou moeten nemen, maar neemt een stap terug: behoort de EU überhaupt wel die  beslissingsmacht te hebben?

De kernvraag die hier wordt gesteld is: hoe kunnen we de kwaliteit van beslissingen, los van ideologische voorkeur, vergroten? Hoe kunnen we zorgen dat politici betere beslissingen nemen? De geschiedenis van het liberale denken heeft een duidelijk ethisch aspect – het autonomiebeginsel bij Mill of Kant, de natuurrechtstraditie van John Locke of het moderne sociaalcontractdenken van John Rawls zijn maar enkele voorbeelden – maar ook, en belangrijker voor dit artikel, een sociaalwetenschappelijk aspect. Het is op basis van dat aspect dat we onze kritiek op de EU zullen formuleren.

De aard van deze kritiek zal relatief abstract en theoretisch zijn, gegeven het fundamentele karakter van de kritiek die we wensen te uiten. Wat volgt is dus helaas geen diepgaande analyse van bijvoorbeeld de concrete problemen van het Europroject.

We beginnen dit artikel met een overzicht van enkele kernideeën van het sociaalwetenschappelijke aspect van de liberale traditie. In een tweede luik bespreken we waarom liberalen zo sceptisch staan tegenover politieke processen (of ‘overheden’). In het derde deel focussen we ons specifiek op verschillende visies op het creëren van institutionele regels binnen de samenleving, waarna we  tot slot enkele algemene kritieken op de EU formuleren. We concluderen met een betrekkelijk pessimistisch, maar hopelijk goed onderbouwd, standpunt over de EU.

Sociale processen

Het liberalisme – dat vele verschillende varianten heeft – valt te omschrijven als een politieke filosofie die zich concentreert op het bereiken van een samenleving gekenmerkt door vrijwillige interactie op basis van individuele, economische rechten (private eigendom, contractuele vrijheid). Deze normatieve conclusie heeft zijn intellectuele grondslagen in de analyses die de (klassiek-)liberalen maakten van hoe sociale processen functioneren in de samenleving. Adam Smith is bijvoorbeeld bekend voor de invisible hand, zijn metafoor voor de vaststelling dat mensen door hun eigen belangen na te streven onbedoeld positieve effecten kunnen veroorzaken voor de samenleving in het algemeen.

Deze analyse is op zich niet zo controversieel: het gebeurt in een samenleving voortdurend dat bepaalde handelingen secundaire effecten hebben, zonder dat dit oorspronkelijk de intentie was. De kernvraag is dan: welke institutionele omgeving kan er voor zorgen dat de handelingen op microniveau, zorgen voor macro-economische groei en stabiliteit. Het wordt een intellectuele zoektocht naar regels binnen de samenleving die het kader vormen waarbinnen mensen vrij kunnen handelen, terwijl dit tegelijkertijd zorgt voor positieve gevolgen op het niveau van de samenleving in zijn geheel. Los van het specifieke antwoord, kunnen we bijvoorbeeld al stellen dat de regels binnen de Sovjet-Unie niet bepaald het best mogelijke antwoord was.

Een tweede idee dat het liberalisme kenmerkt is haar grote nadruk op individuele onwetendheid. Dit betekent niet dat individuen niet heel intelligent kunnen zijn en heel veel kunnen weten over bepaalde onderwerpen, maar dat elk individu van de totaliteit van (maatschappelijk nuttige) kennis slechts een minuscule fractie kent. Dit gaat niet alleen over theoretische kennis of onderzoek, maar ook over praktische know-how. Een burgerlijk ingenieur heeft mogelijkerwijze een hoger IQ dan de gemiddelde mens, maar dat betekent nog niet dat je hem naar de stallen kan sturen om de koeien te melken. Voortbouwend op het vorige: welke regels kunnen ervoor zorgen dat deze gecompartimenteerde, individuele kennis toch op sociaal nuttige manier gebruikt kan worden?

Dit is waar historisch naar werd verwezen als ‘het kennisprobleem’: hoe kunnen we omgaan met deze fundamentele onwetendheid? Het antwoord hier is (alweer): vrijwillige interactie op grotendeels lockeaanse rechten. Hierdoor ontstaat een wirwar van decentrale processen waaruit kennis kan groeien. Een onderneming hoeft niet te weten wat er gebeurt in een andere onderneming: ze kunnen gewoon van deze vorige onderneming bepaalde middelen kopen, zelf hun eigen bijdrage leveren en dit dan weer verkopen. Een onderneming huurt bijvoorbeeld de diensten van een boekhoudkundig bedrijf in, zodanig dat ze zich niet zelf met de boekhouding bezig moeten houden. Hierdoor wordt de kennis (alweer) gesegmenteerd: niemand hoeft alles te weten, maar via ondernemingen en het winst-en-verliesmechanisme kan deze kennis toch nuttig gebruikt worden op het niveau van de samenleving.

Een derde kenmerkend idee is de focus op incentives van het liberalisme. Welke concrete belangen hebben bepaalde actoren om welke soort van handelingen te stellen? Binnen het marktproces is het algemene argument dat ondernemers ‘trachten winst te maken’ door goederen of diensten te produceren en die aan een gunstige prijs aan de man te brengen. Uiteraard volgt hier niet uit dat het marktproces perfect is, en dat individuele ondernemers bijvoorbeeld niet kunnen proberen cliënten op te lichten; maar over het algemeen is er een link tussen ‘goed doen voor klanten’ en ‘geld verdienen’. De incentive is dus het al vermelde winst-en-verliesmechanisme, dat echter binnen bepaalde (goede) regels moet opereren, waaronder bijvoorbeeld fraude en oplichterij verboden en aangepakt worden.

Hoe kunnen we dan regels ontwikkelen waardoor de incentives tussen verschillende partijen zodanig zijn dat beide partijen er voordeel uithalen om de andere te dienen, zonder dat dit nadelige effecten heeft voor derde partijen? We willen een samenleving waar mensen vrijwillig kunnen samenwerken op wederzijds voordelige basis, maar ook dat deze samenwerkingsverbanden geen nadelige effecten veroorzaken voor anderen. Een onderneming is bijvoorbeeld een dergelijk samenwerkingsverband (tussen werkgever en werknemer), maar dit mag niet ten koste gaan van anderen door bijvoorbeeld de omgeving op desastreus schadelijke wijze te vervuilen.

Om dit geheel samen te vatten: hoe kunnen we zorgen dat we een institutionele omgeving ontwikkelen waar de regels zodanig zijn dat (1) kennis gebruikt kan worden om anderen te dienen, (2) waar de incentives ertoe aanzetten om elkaar te dienen en (3) waar deze interacties op macroniveau (indirect) leiden tot stabiliteit en vooruitgang?

Het historische antwoord van liberalen op deze vraag was: (1) overheden die gelimiteerd waren in zowel het aantal taken die ze op zich namen, als de manieren waarop ze die taken invulden (2) een grote nadruk op (vrije) markten als decentrale, bottomup processen en (3) waarbij duidelijke kenbare, niet-arbitraire en algemene regels worden afgedwongen.

Scepticisme tegenover politieke processen

Vermits deze tekst uiteindelijk naar een (liberale) kritiek van de EU gaat, is het nodig om vanuit deze abstracte theorie een al iets meer praktische koppeling te maken, om dan in het laatste deel specifiek het over de EU te hebben. Er zijn uiteraard typische morele argumenten om overheden te bekritiseren, maar in deze tekst zal ik me beperken tot de meer sociaalwetenschappelijke analyses.

Het brede punt is dat liberalen politieke processen analyseren als opererende op basis van regels waarbij (1) de incentives en (2) de kennis creërende mechanismen minder optimaal zijn dan het marktproces.[1] De incentives van politici zijn om opnieuw verkozen te raken, de incentives van bureaucraten zijn om hun agentschap niet in een te slecht daglicht te laten stellen, etc. Dit zijn fundamenteel andere incentives dan actoren in een marktproces die een gerichtheid moeten hebben om anderen te dienen, om zelf geld te kunnen verdienen. Zogenaamde carrièrepolitici zijn uiteraard goed in het zichzelf opwerken binnen hun politieke partij en in verkiezingen te winnen. Maar in welke mate is ‘de volgende verkiezing winnen’ een goed incentive om op lange termijn verstandige beslissingen te nemen? De claim is niet per se dat politici slechte mensen zijn, maar dat ze door de inherente logica van het politieke spel aangespoord worden om beslissingen te nemen die niet per se de regels van de samenleving verbeteren op een manier die ervoor zorgt dat meer mensen op goede wijze met elkaar kunnen interageren.[2] Een klein voorbeeld: er is een belangrijke incentive om te proberen bepaalde belangengroepen voor zich te winnen om een (her)verkiezing veilig te stellen, maar beleid maken om belangengroepen voor zich te winnen is niet per se voordelig voor de volledige samenleving – los van de vraag of deze belangengroepen bijvoorbeeld vakbonden of werkgeversorganisaties zijn.

Nog belangrijker dan de zogenaamde incentivekritiek is het kennisprobleem. We zouden ons immers nog redelijkerwijze kunnen inbeelden dat ondanks deze incentiveproblemen voldoende politici toch nog een redelijke focus hebben op het ‘algemene’ belang. Hier komt het kennisprobleem in het spel: zelfs als we vooronderstellen dat politici het goed bedoelen, op welke wijze zouden we zeker kunnen zijn dat de reguleringen die ze voorstellen de samenleving beter zullen maken? In een markt is er een ‘winst-en-verliesmechanisme’: ondernemers kunnen verschillende zaken proberen, en wie het ‘goed’ heeft, maakt winst, en wie het ‘slecht’ heeft, maakt verlies. Er is dan ook een directe feedback loop die mensen aanzet om zich aan te passen, meer en/of betere kennis te vergaren en nog eens te proberen.

In politieke processen zijn deze leermechanismen beduidend minder aanwezig of zelfs volledig afwezig. Hoe zouden politici kunnen leren dat de reguleringen die ze hebben uitgevoerd geen goede reguleringen zijn? Reguleringen, door hun doorgaans algemeen karakter, hebben moeilijk te analyseren counterfactuals. Niet alleen dat: door de onduidelijke relatie tussen de vele verschillende reguleringen, is het ook moeilijker om oorzaak en gevolg vast te stellen (en dus ook gemakkelijker om mogelijke oorzaken en gevolgen te negeren). Een ondernemer die weigert bij te leren, zal uiteindelijk failliet gaan. Een politicus kan veel moeilijker de relatie tussen verschillende reguleringen en gevolgen vaststellen, en moet daardoor dus veel meer op ideologische vooronderstellingen vertrouwen. Anders gesteld, het is eenvoudiger voor een politicus om vast te houden aan ideologie, de realiteit dwingt hem veel minder om zijn ideologische vooronderstellingen opnieuw te evalueren.

In de mate dat ze dan toch aan informatievergaring doen, zijn politici vaak enorm afhankelijk van allerlei lobbygroepen die informatie geven, maar daardoor ontstaat het perverse effect van ‘regulatory capture’. Bepaalde belangengroepen hun expertise wordt gevraagd, voor bepaalde reguleringen omdat ze, bijvoorbeeld, leidinggevende ondernemingen zijn in die sector. Maar daardoor kunnen zij de reguleringen ontwikkelen die hen goed uitkomen ten koste van andere competitieve elementen. Met andere woorden: zij die gereguleerd worden, stellen de regels op.

Samengevat: politieke processen hebben zowel kennis- als incentiveproblemen. Maar hoe kunnen we hier dan een kritiek op de EU uit puren? Dat is het onderwerp van het laatste deel van deze tekst.

Reguleringen: politiek versus bottomup

FreedomSignBeide problemen  die hierboven werden besproken – zowel het incentive- als het kennisprobleem – worden groter indien de politieke ruimte waarover de politieke entiteit zich kan uitspreken ook vergroot wordt. Op het niveau van dorpspolitiek spelen deze effecten wel, maar zijn de potentiële nadelen minder groot. Indien men denkt of meent dat de effecten te grote nadelige effecten hebben, en de actoren in het politieke spel niet willen bijleren, kan men relatief eenvoudig deze politieke gemeenschap verlaten. Verhuizen naar een dorp verder is een relatief lage exitkost. Op het niveau van de volledige EU zijn de exitkosten, indien reguleringen negatief zijn, exponentieel veel hoger. Even verhuizen van Antwerpen naar Gent is niet zo moeilijk als verhuizen van Duitsland naar eender welk land buiten de EU.

Uit de liberale intellectuele traditie zijn er echter ook alternatieven gekomen. Het is niet dat we per se zonder enige vorm van reguleringen moeten doen, maar we kunnen zowel competitieve regulering hebben als bottom-up reguleringen, via het juridische proces.

Een voorbeeld van competitieve regulering is de Cassis de Dijon rechtspraak.[3] Indien deze gevolgd zou worden binnen de EU, zou het betekenen dat als iets legaal is en aan de reguleringen voldoet in één bepaald land, dit ipso facto in elk land binnen de EU legaal moeten zijn. Er wordt soms als reactie wel eens gesteld dat er dan een race-to-the-bottom zou zijn aangaande regulering. Een meer positieve kijk hierop is dat er dan competitie kan zijn tussen reguleringen, zonder dat de algemene richtlijnen van het schadebeginsel per se onderuit moet gehaald worden.[4] Anders gezegd: als iets legaal is in één land, moet het legaal zijn in alle landen, maar dat betekent niet dat als je bijvoorbeeld schade veroorzaakt aan een consument, je dan per se beschermd bent tegen juridische gevolgen.

Dit laatste heeft ook verband met het tweede liberale antwoord: bottomup reguleringen. Liberalen zijn voorstander van ‘simpele regels’ voor een ‘complexe wereld.[5] Het idee hierachter is dat er enkele algemene eenvoudige regels zijn – contractuele vrijheid, eigendomsrechten, het schadebeginsel, … – die rechters dan kunnen toepassen en aanscherpen in specifieke rechtszaken. Het voordeel hiervan is dat ondernemers niet a priori gereguleerd worden door allerlei specifieke en hoogst gedetailleerde regels, maar enkel door de brede regels zoals ‘gij zult een ander niet schaden’ of ‘gij zult zorgen dat uw producten geen te groot risico vormen voor uw klanten’. Specifieke rechtspraak op basis van deze algemene regels wordt dan een belangrijk onderdeel van de rechtstraditie. Dit is een veel meer gedecentraliseerd mechanisme, met een grotere focus op decentrale kennisvergaring en betere incentivemechanismen dan de centrale politieke regulering, die nu zo dominant is binnen het westerse politieke bestek.

Liberale kritieken op de EU

De ‘liberale kritiek’ op de EU is dus niet meer dan een logisch gevolg van de kritiek die liberalen hebben op overheden in het algemeen. Politieke processen zijn relatief suboptimaal ten opzichte van marktprocessen, dus proberen we die te vermijden. Gecentraliseerde politieke processen zijn slechter dan decentrale politieke processen, en politieke processen op grote schaal hebben een groter potentieel voor desastreuze gevolgen dan politieke processen op kleine schaal.

Maar valt er dan geen argument te maken dat de EU vrij verkeer en vrijhandel veroorzaakt? Misschien, maar zeker niet noodzakelijk. De Schengenzone bijvoorbeeld – het echte paradepaardje van vrij verkeer in Europa – is volledig tot stand gekomen buiten de EU. Een groot probleem van ‘vrijhandel door politieke eenmaking’ is dat een overheid die groot (en machtig) genoeg is om vrijhandel te creëren a fortiori ook groot en machtig genoeg is om uitgebreide reguleringen te creëren. Als we het historische voorbeeld van de Verenigde Staten van Amerika nemen, waar er ook ooit geargumenteerd werd dat een centrale overheid met een grondwet nodig was om vrijhandel te creëren tussen de staten, dan kunnen we afleiden dat er een mogelijkheid bestaat dat deze ‘facilitator van vrijhandel’ ook de voornaamste bron van ineffectief beleid, regulering en belastingen en zelfs een globaal imperium van geweld en oorlog zal worden.

Iets gelijkaardigs zien we nu binnen de EU waar er naïeve oproepen zijn om de EU nu ook ‘sociaaleconomische’ bevoegdheden te geven, zonder stil te staan bij de gigantische incentive- en kennisproblemen die de EU heeft. De EU sociaaleconomische bevoegdheden geven zal als onvermijdelijk gevolg hebben dat nog meer lobbygroepen zich op de EU focussen, ver weg van reële democratische en sociale controle door de bevolking. Maar niet alleen dat: de gigantische kennisproblemen, de unieke situaties binnen alle natiestaten, zorgen ervoor dat de kans enorm klein is dat er effectief degelijke wetgeving uit de EU zal komen. Grootse symboolrichtlijnen? Heel waarschijnlijk. Effectieve en degelijke wetgeving die de samenleving verbetert? Redelijk onwaarschijnlijk.

Conclusie

Uiteraard begrijp ik de verleiding voor liberalen om vrijhandel trachten te bereiken via de EU en ik begrijp de verleiding van socialisten om allerlei sociale wetgeving via diezelfde EU te bereiken. Maar het enige wat ik zie is de centralisering van macht in de handen van een politieke elite met gigantische kennis- en incentiveproblemen die, zelfs als ze het anders zouden willen, reden hebben om belangengroepen tevreden te stellen, en met nauwelijks genoeg informatie reguleringen en beleid te creëren voor de gigantische heterogene samenleving die de EU is.

Een verantwoordelijk en goed politiek orgaan is een orgaan dat eenvoudig te controleren is, waar de exitkosten laag zijn, met een duidelijke politieke ruimte en liefst met gelimiteerde bevoegdheden. Geen van dit alles kenmerkt de EU en geen van dit alles zal in de goede richting gaan als de EU wordt uitgebreid.

Alhoewel ik dit een ‘liberale’ kritiek heb genoemd, is het eigenlijk eender welke politieke voorkeur men heeft. De kritiek is algemeen relevant en iedereen zou zich dus zorgen moeten maken om incentive en kennisproblemen, en de verleiding weerstaan om voorstander te zijn van de naïeve positie dat een hoger beleidsniveau de huidige problemen zal wegwerken. Integendeel: het is het openen van de doos van Pandora, die zich helaas verpakt als een leuk kerstcadeau. Gelukkig hebben we goede inzichten uit de sociale wetenschappen om de dynamieken die we loslaten te begrijpen en te voorspellen en kunnen we ons er tegen wapenen.


[1] Hiermee is niet per se gezegd dat liberalen vinden dat politieke processen geen enkele rol kunnen of mogen spelen in een samenleving, alhoewel er ook de zogenaamde liberale anarchisten zijn die deze conclusie maken.

[2] Er is echter binnen de liberale traditie ook een argument die stelt dat de kans dat iemand die goed is in het politieke spel, en die zichzelf goed kan opwerken binnen de politieke wereld, hoogstwaarschijnlijk niet het soort van deugdzaam persoon is die we zouden vertrouwen met politieke macht.

[3] In dit voorbeeld focussen we ons op de Cassis de Dijon rechtspraak binnen de EU. Er is echter niet noodzakelijk een EU – een overkoepelende politieke entiteit – nodig om dit soort competitieve regulering mogelijk te maken. Dit zou ook kunnen via bi- of multilaterale afspraken, zoals de Schengenzone er historisch een was.

[4] In het Burgerlijk wetboek staat dit bekend als zogenaamde artikel 1382: “Elke daad van de mens, waardoor aan een ander schade wordt veroorzaakt, verplicht degene door wiens schuld de schade is ontstaan, deze te vergoeden.” Voor de niet juristen onder ons: dit betekent dat zelfs als er geen doelbewuste schade is, de persoon verantwoordelijk hiervoor aangeklaagd en veroordeeld kan worden tot een vergoeding.

[5] Een eenvoudige inleiding hiervan is het boek van Richard Epstein genaamd ‘Simple Rules for a Complex World’.

Advertisements

One thought on “De Europese Doos van Pandora – Kritische Reflecties bij de EU

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s